Vor einem Jahr sandte das Nahrungsmittelprogramm der Vereinten Nationen einen Notruf in die Welt. Es sei gezwungen, die Lebensmittelhilfe für 1,7 Millionen syrische Flüchtlinge in den Nachbarländern einzustellen, hieß es in der Mitteilung Anfang Dezember. Die Direktorin des Programms ließ sich mit deutlichen Worten zitieren: Für die Betroffenen sei das ein „Desaster“ mit „schrecklichen Auswirkungen“. Die Einstellung der Nahrungsmittelhilfe „wird die Gesundheit und Sicherheit dieser Flüchtlinge gefährden und kann weitere Spannungen, Instabilität und Unsicherheit in den Aufnahmeländern verursachen“.

Thomas Gutschker

Redakteur im Ressort Politik in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung.

• F.A.Z.

Heute ist klar, dass die Folgen noch viel weiter reichen, bis mitten nach Europa. Antonio Guterres, der Hochkommissar für Flüchtlinge, sagte diese Woche, dass die Kürzungen der „Auslöser“ der Flüchtlingswelle in diesem Sommer gewesen seien. Außenminister Steinmeier spricht inzwischen von einem „humanitären Skandal“. Man dürfe sich nicht wundern, „wenn sich weitere Menschen aus den Flüchtlingslagern auf den Weg nach Europa machen“.

Wenn Appelle ins Leere laufen

Das stimmt. Aber wundern darf man sich schon, warum dieser Skandal erst so spät bemerkt wurde. Natürlich ist man hinterher immer schlauer. Doch war es ein so fernliegender Gedanke, dass Menschen lieber ihr Leben in Schlauchbooten auf dem Mittelmeer riskieren als zu verhungern? Was ist da eigentlich schief gelaufen – und sind wir wirklich davor gefeit, dass sich ein solcher Skandal wiederholt? Um es gleich vorwegzunehmen: Die Antwort lautet nein.

Die Vereinten Nationen setzen ständig Hilferufe ab. Das gehört zum Geschäft. In jeder Krise veröffentlichen sie einen Spendenaufruf mit einer Zielsumme. Es finden dann Konferenzen statt, kleinere und größere, um die Beträge einzusammeln. Das Geld kommt in der Regel aus Nothilfe-Etats der Mitgliedstaaten, und da ständig irgendwo Not herrscht, gibt es einen Wettbewerb darum: Je dramatischer eine Krise ist oder geschildert werden kann, desto eher öffnen die Staaten ihr Portemonnaie. Bei Naturkatastrophen funktioniert das recht gut. Schwieriger wird es, wenn eine Notsituation lange anhält. Irgendwann verbraucht sich die Krisenrhetorik, Appelle laufen ins Leere. Syrien ist dafür ein Musterfall.

Der gewaltsame Konflikt begann Anfang 2011, Ende jenes Jahres flüchteten die ersten Menschen vor den Bomben des Assad-Regimes. Das Flüchtlingshilfswerk UNHCR und das Nahrungsmittelprogramm WFP (für World Food Programme) übernahmen die Versorgung, in Syrien und außerhalb. Die Finanzierung war rasch sichergestellt, jeder sah die Not, jeden Tag gab es schreckliche Bilder, Amerikaner und Europäer erwogen sogar militärische Optionen. Doch mit der Zeit drängten andere Krisen in den Vordergrund: die Intervention in Libyen, der Konflikt in der Ukraine, die Ebola-Epidemie. Derweil wurde die Krise in Syrien immer schlimmer. Und so trat ein, was UN-Leute „donor fatigue“ nennen: Spendermüdigkeit.

Kurzer Erfolg, hoher Preis

Für das World Food Programme gilt das noch mehr als für andere UN-Organisationen. Es bekommt keine Grundfinanzierung aus UN-Mitgliedsbeiträgen, sondern lebt von freiwilligen Zahlungen. Im Fall Syrien führte die Spendermüdigkeit der Europäer dazu, dass der Druck auf die Golfstaaten stieg, sich stärker zu engagieren. Dafür gab es gute Gründe: Sie unterstützten die Rebellen, zum Teil mit Waffen, übernahmen aber kaum Verantwortung für die Folgen des Bürgerkriegs. Kuweit richtete Anfang 2014 eine Geberkonferenz für Syrien aus; das Emirat sagte eine halbe Milliarde Dollar für humanitäre Zwecke zu. Saudi-Arabien und Qatar stellten je 60 Millionen Dollar in Aussicht.

Doch traf das Geld nicht ein. Ende 2014 standen allein von der kuweitischen Summe noch 200 Millionen Dollar aus. Das World Food Programme hatte damit gerechnet – als das Geld nicht kam, stoppte es die Lebensmittelhilfe und warnte vor den Folgen. Die UN-Organisation startete eine Kampagne in den sozialen Medien, verbunden mit einem Musikvideo zu dem Lied „I Need A Dollar“. Etwa so viel hatte es einem syrischen Flüchtling bis dahin pro Tag gezahlt. Zunächst sah es gut aus: Nach ein paar Tagen war mehr Geld zusammen, als für den Dezember benötigt wurde. Die Saudis überwiesen die größte Summe, 52 Millionen Dollar.

Der kurzfristige Erfolg hatte jedoch einen hohen Preis. Die Geberstaaten drangen darauf, die Mittel für das folgende Jahr realistischer einzuplanen. Das World Food Programme kürzte daraufhin zum Januar seine Zuwendungen um ein Drittel. Konkret hieß das: Vorher hatte eine Flüchtlingsfamilie pro Mitglied 28 Dollar im Monat bekommen, nun waren es nur noch 21 Dollar. Nur für die Menschen in den Flüchtlingslagern änderte sich nichts. Aber das sind nur 400.000.

Das Geld wird nicht bar ausgezahlt, sondern auf eine elektronische Karte gebucht, mit der Leute in normalen Läden einkaufen können. Sie dürfen damit Grundnahrungsmittel und Hygieneartikel kaufen, nicht jedoch Alkohol. Der Betrag ist so kalkuliert, dass er für den täglichen Mindestbedarf an Kalorien reicht. So geht moderne Entwicklungshilfe: Die Betroffenen setzen selbst Prioritäten, und das Geld kommt der örtlichen Wirtschaft zugute.

Der letzte Anstoß

Aber nun geriet die schöne Idee ins Rutschen. Im April und Mai gab es weitere Kürzungen; ein Teil der Flüchtlinge bekam nur noch die Hälfte des vorgesehenen Betrags. Das World Food Programme gab weniger Karten aus. Und es bildete neue Kategorien: Leute, die ohne Hilfe verhungern würden, und solche, die „nur“ leiden.

Im Juli stand auch diese Restversorgung auf der Kippe. In letzter Sekunde sprangen die Amerikaner mit Geld ein. Es folgte, wie zu Jahresbeginn, die nächste Kürzungswelle. Die Bedürftigsten bekamen nur noch 14 Dollar, die anderen lediglich 7 Dollar. In Jordanien wurde 230.000 Menschen die Hilfe ganz gestrichen. Betroffene wurden vorher per SMS gewarnt. Für etliche wirkte es wie das letzte Signal zum Aufbruch – in zwei Richtungen.

Arme Familien gingen zurück nach Syrien, zurück in den Bürgerkrieg. Sie hatten kein Geld für Schlepper, den UN-Leuten sagten sie: Lieber schnell in der Heimat sterben als langsam in Jordanien verhungern. Von 430.000 Flüchtlingen, die das Lager Zaatari durchlaufen haben, sind 120.000 nach Syrien zurückgekehrt. Wer noch genügend Ersparnisse zusammenkratzen konnte, um Schlepper zu bezahlen, versuchte dagegen sein Glück auf dem Weg nach Europa.

Oft schickten die Familien ihre Kinder und die jungen Männer – jene, die noch kräftig genug waren, um die Strapazen zu überstehen. Neue Flüchtlinge aus Syrien erkannten schnell, wie aussichtslos die Lage in den Nachbarstaaten war. Sie zogen gleich weiter über die Westbalkanroute. Genaue Zahlen kennt niemand, die Flüchtlinge meldeten sich nicht ab – und in Europa gibt es bisher keine repräsentative Erhebung über Fluchtwege und -motive. Klar ist jedoch: In den Sommermonaten, zwischen Juli und September, startete eine Wanderung von Syrern nach Europa, wie es sie noch nie gegeben hatte. Die Lebensmittelkürzungen waren nicht der einzige Grund dafür, aber für viele der letzte Anstoß.

Dann war es zu spät

Ende September saßen die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten wegen der Flüchtlingswelle in Brüssel zusammen. Vor ihnen lag eine Liste mit den Zuwendungen an das World Food Programme. Die niederschmetternde Erkenntnis: Obwohl das Jahr zu drei Vierteln vorbei war, hatten die Staaten und die EU-Kommission nur die Hälfte des Betrags von 2014 überwiesen. Das galt auch für Deutschland. Einige Staaten hatten die volle Summe gezahlt, etwa die Niederlande, andere wie Österreich und Ungarn nicht einen Cent. Hatten sie nicht bemerkt, was die Kürzungen anrichteten?

Ja und nein. Viele Länder halten es so wie Deutschland: Sie begünstigen ihre nationalen Hilfswerke, bevor die Vereinten Nationen dran sind. Deshalb fließt der größte Teil des Etats in der zweiten Jahreshälfte. An dieser Routine wurde nichts geändert, obwohl den zuständigen Fachbeamten die Schieflage des Nahrungsmittelprogramms bewusst war. Sie begriffen auch als Erste, dass die Flüchtlingswelle mit den Kürzungen zusammenhing. Bis diese Erkenntnis aber die Leitungsebene erreichte – wo über die großen Zuwendungen entschieden wird – war es schon zu spät.

Die Europäer haben Ende September beschlossen, den Vereinten Nationen zusätzlich eine Milliarde Euro zu geben. Ein Teil dieses Geldes ist inzwischen geflossen, auch an das World Food Programme. Es hat seine Zahlungen an syrische Flüchtlinge wieder erhöht – aber noch nicht auf den ursprünglichen Betrag. Die UN-Organisation ist vorsichtig. Bis Januar werde das Geld wohl reichen, heißt es, danach gehe die Bettelei von vorne los. Dass die Erfahrung dieses Jahres ein heilsamer Schock sein könnte, glaubt kaum jemand.

Das Grundproblem besteht fort: Eine Dauerkrise wie Syrien lässt sich nicht mit kurzfristigen Nothilfen bewältigen. Flüchtlingskommissar Guterres sagte diese Woche vor UN-Delegierten: „Es ist dringend erforderlich, dass wir die Art und Weise überdenken, wie wir heute unsere humanitäre Antwort finanzieren.“

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